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关于打击外逃贪官的反腐思考-何平

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楼主   发表于: 2014-12-01 , 来自: From:四川省自贡市
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在国际法制框架下加强国际合作打击外逃贪官的思考
                     -何平

    摘要:一部分贪官外逃不知去向,一部分贪官外逃长期没能追回,一部分贪官还在做着外逃的美梦。此时,我国加大了反腐败的力度,在《联合国反腐败公约》为主要法律规范的国际法律体制下,积极参与反腐败国际合作,APEC会议通过了《北京宣言》和G20会议达成了《2015-2016年G20反腐败行动计划》,加入国际反腐败学院,通过开展“猎户行动”追回了一批外逃贪官。下一步,要继续加强法制建设,开展好包括反洗钱在内的防范工作,培养国际合作专门人才,健全完善双边多边合作机制,在惩治外逃贪官和追回外逃资产上一定会取得更好的效果。

    今年,我们迎来了第十个国际反腐败日,也迎来了中国把反腐败国际合作作为加大反腐败力度、惩治外逃贪官、追回外逃资产的重要手段的新常态。回顾10年前,也就是2004年12月9日,有了第一个国际反腐败日。而此前联合国大会通过了历时两年多起草的《联合国反腐败公约》,它是联合国历史上通过的第一个用于指导国际反腐败斗争的法律文件。同年2013年12月9日至11日,联合国在墨西哥梅里达举行国际反腐败高级别会议,正式签署《联合国反腐败公约》。此后,在国际反贪污组织“透明国际”的倡议下,联合国决定将每年的12月9日确立为国际反腐败日,以纪念公约的签署和唤起国际社会对腐败问题的重视与关注。中国政府高度重视打击跨国犯罪,打击外逃贪官和追回外逃资产,采取了一系列的措施,取得了大家公认的成效。本文,对反腐败国际合作的新常态的形成予以回顾,对未来发展走势作出展望。
     一、参与反腐败的全球治理成为新常态
    1.经济全球化时代跨国腐败案件呈上升趋势
随着全球化进程的加速,腐败现象也呈现出加速蔓延的趋势。世界各国,不分大小、不论贫富,几乎都存在着腐败现象,腐败已成为国际社会面临的一项严重威胁,威胁着政府和司法部门的信誉,威胁着人们对金融机构的信任,威胁着人们的社会公德。目前,全球的腐败现象出现了一些新特点:一是牵涉腐败的领域越来越广。长期以来,腐败的重灾区是金融界和经济界,涉案人员为了某些经济利益不择手段。但近年来,腐败已越来越多地侵入政界、司法界、医疗界,甚至文艺界、体育界、学术界等。总部设在德国柏林的“透明国际”的材料显示,仅全球建筑领域,每年涉嫌腐败的项目总额要超过30万亿美元。 二是跨国腐败越来越普遍。为了逃避本国法律的制裁,腐败涉案人员早已将行贿资金打扮成贸易、投资等跨国商业活动,安排在境外进行。目前还在审理的德国西门子公司行贿案,迄今已发现的涉案国家约有10个,该公司近年的贿赂支出超过10亿欧元。三是腐败案件增速加快。在国际横向比较中德国是属于管理有效比较清廉的国家。但自2005年以来,每年立案调查的腐败案均在1600起以上。有关研究表明,揭露出的腐败案仅为实际腐败案的5%左右,绝大多数腐败人员仍未受到应有的处罚。
    2.打击外逃贪官成为反腐败国际合作的重要任务
在外逃路径上,我国贪官出逃境外的目的地首选是西方发达国家,如加拿大、澳大利亚、美国、荷兰等,这些国家与我国没有签订引渡条约,生活条件比较好,自由度比较大,而且部分外逃者的子女或亲属早已过去定居或学习,有一定依靠。其次是去往马来西亚、缅甸、俄罗斯、泰国、蒙古等国家,因为这些周边国家与我国近邻,出逃手续比较简单,路程短、文化差异小,比较适合影身,但这些国家多数与我国有引渡协议或良好的司法合作机制,风险较大。再次是到拉美、非洲偏远小国或经香港地区中转,寻求机会再去更为安全的地方。
    关于贪官外逃的具体情况,由于长期以来没有专门的统计机构,也没有统一的统计标准,加上很难及时掌握准确的数据,“真实外逃的人数,无从计量”。但是,可以通过已经公开报道的数据,得到一个大概的印象。据媒体披露:近30 年来,外逃官员数量约为4000人,携走资金约500多亿美元,算起来人均卷走约1亿元人民币。而北京大学廉政建设研究中心的报告显示,过去10 年逃往北美和欧洲等地的中国腐败官员达1 万多人,出逃款项达6500 亿元人民币以上。
    外逃出境的形势比较严峻。一是级别高的官员增多,潜逃出境犯罪嫌疑人过去大多是一般工作人员,现在处级、厅级干部增多。二是发案领域加宽、政府官员增多。发案领域从过去金融系统、大中型企业的负责人比重较大逐步向银行工作人员、企业负责人、国家工作人员发展。三是转移赃款数额增大,转移出境赃款数额从早期的不超过100万发展到现在的成百上千万,个别甚至达到亿元以上。四是越来越有计划、有充分准备,以往的外逃者往往因案发仓促出逃,现在出逃者往往经过长期准备、有预谋出逃。
    3.我国反腐败的持续发力得到国际认可
追回外逃贪官,是通过开展反腐败国际合作的方式打击腐败犯罪的重要举措。近十年来,我国在国内相关法律、法规方面围绕刑事司法国际合作问题确立了某些原则和制度,在国际法制方面与许多国家签署了有关引渡、刑事司法协助、移管被判刑人等方面的条约,为我国与有关国家开展反腐败领域的国际合作提供了相应的法律依据,在司法协助、引渡、资产追回等方面也取得了实际成效。党的十八大后,加大了党风廉政建设和反腐败斗争的力度,成效为世界各国普遍公认,西方发达国家逐步改变了过去的看法,加强了同我国的接触与合作。我们通过务实的行动,通过外交、国际刑警组织、国际预防腐败体系等多个渠道,遣返了一批贪官,追回了部分外逃资产。这些,为下一步深入开展反腐败国际合作打下了良好的基础。
    二、近年来开展反腐败国际合作的主要特征
反腐败原本只是一国的内政,而现在成为全世界各国共同的任务和共同课题。加强反腐败的国际交流与合作,成为各个国家不可回避且必须做好的工作。随着我国对外开放的持续深化和反腐倡廉建设的深入推进,各级纪检监察机关和与反腐败有关的机构,顺应改革开放格局和外交工作大局的要求,围绕工作大局,深入对外交往,务实开展合作,反腐败国际交流与合作有了长足的发展。
    1.反腐败国际合作的类型增多。反腐败国际合作包括双边合作、多边合作和项目合作。相应地,反腐败合作机制也有四种类型。第一类是联合国主导的多边合作机制,这种国际合作机制以《联合国反腐败公约》和《联合国打击有组织跨国犯罪公约》为主要载体,参与国家较多,涉及内容较广,国际影响力较大。第二类是国际组织主导的反腐败国际合作机制,国际刑警组织就是其中影响较大的一个。这类合作机制的特点是不侧重立法建设,而是对犯罪嫌疑人的侦查、追捕、起诉、引渡等实务合作。第三类是一定区域的国家参与和主导的反腐败国际合作机制,比如东盟国家之间、欧盟成员国之间、非洲国家之间、美洲国家之间的反腐败合作。第四类是国与国之间在双边层次上进行的反腐败合作,以国家之间的协议为合作依据和框架。比如,在双边合作方面与美国共同设立中美反腐败专家组,推动个案合作。在项目合作方面,我国与加拿大、澳大利亚等国和有关国际组织开展多项合作,取得了多项成果。
    2.反腐败国际合作的进程加快。加入《联合国反腐败公约》后,中国适应新的形势发展需要,从理念、方法、制度等多方面进一步与国际接轨,适应加快融入国际社会的客观要求,在三个层次上加快了参与反腐败国际合作机制的步伐,对腐败的治理经历了从专注国内治理到积极参与反腐败国际合作机制的历史性转变,在五个方面实现了快速发展。
三个层次体现在:1.以与欧美发达国家为重点的双边合作机制。欧美发达国家一直是我国高级别贪官外逃的主要目的地,加强同这些国家的双边司法合作成为不可回避的选择。中美两国成立了“中美执法合作联合联络小组”( JLG),之后,由中美双方联合召开了多次反腐败专家组工作会议,在中美反腐败合作机制的建立和运行方面达成了许多一致,开展了包括情报交流、培训官员和遣返犯罪嫌疑人在内的多方面务实合作。我国与西班牙签署的引渡条约已经全国人大常委会批准生效,是我国与欧美发达国家签署的首个引渡条约,为我国开展与欧洲国家的合作开了个好头。2.以与联合国反腐败合作为中心的多边合作机制。我国先后加入《联合国打击跨国有组织犯罪公约》和《联合国反腐败公约》等国际公约,并认真实施和履行《公约》规定的各项义务,在公约框架下开展合作。作为“亚太经合组织”( APEC)的成员国,多次派出代表团参加各种会议,并参与制定APEC反腐败行动计划,积极主动在“亚太经合组织”框架下开展国际合作。3.以具体项目合作的方式展开合作。
    五个方面体现在:1.工作布局上:经过双边交流、国际会议、加入国际组织和国际公约,进入建立国际合作机制进行实质合作的阶段,运用到反洗钱、追逃、追赃的实际工作中,取得了实际成效,积累了实际经验。2.思想认识上:由模糊逐渐清晰,由肤浅逐步深刻,由局部逐步全面。领导层和外事部门以及查办案件的机构开始感受到腐败问题的国际性以及反腐败需要国际合作,对透明国际等的数据和结论不能视而不见,对国际上的先进做法必须借鉴,对涉及国际的腐败问题必须依据国际法准则,采取国际合作的办法解决问题等等。3.理论研究上:指导思想越来越明确。党的十七届四中全会提出了提高党的建设科学化水平这个重大命题,制定出台了《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》和《建立健全惩治和预防腐败体系2013-2017年工作规划》,对开展反腐败国际合作都有明确的认识和要求。4.机构设置上:中央纪委监察部机构改革时将“外事局”和“国家预防腐败局”合并改为“国际合作局”,开展以国际合作为重点的为反腐败工作服务的务实合作和实施《反腐败国际公约》的职责。5.法规制度上:把国际合作法规制度建设纳入了《纲要》的总体设计,制定了一些具有基础意义的制度,对国外和联合国及其它国际组织的一些经验和做法有开展深入的调查研究。2006年颁布《中华人民共和国反洗钱法》,先后批准加入与反洗钱相关的4个国际公约,并成为金融行动特别工作组、欧亚反洗钱和反恐融资组织、亚太反洗钱组织的成员。2010年12月29日,国务院新闻办正式发布我国首部反腐白皮书——《中国的反腐败和廉政建设》,总结了我们国家多年来在反腐败国际合作方面的做法。
    四、十八大以来一系列推进反腐败国际合作的有效举措
    1. APEC会议通过了《北京反腐败宣言》。2014年11月8日,中国外交部长王毅宣布,在中方的推动下,2014年APEC加大反腐败合作力度,通过了《北京反腐败宣言》,成立APEC反腐执法合作网络,在亚太加大追逃追赃等合作,携手打击跨境腐败行为。此举与今年7月起中国发起的“猎狐行动”遥相呼应,为海外追逃提供了又一制度保障。廉政建设专家认为:“这样一个合作网络,有助于我们和不同国家之间实现信息上的共享,一旦发现有贪官外逃信息和资产转移行为,可以对其进行人身上的限制,同时,对外逃的贪官产生强大的司法威慑力。可以预见,在《北京反腐败宣言》通过之后,中国和美国、加拿大、澳大利亚等国在引渡条约、司法协助、反洗钱等领域的谈判将会加速。
     2. G20峰会上批准反腐行动计划。2014年11月15日至16日,在布里斯班这个澳大利亚第三大城市,二十国集团(G20)领导人第九次峰会批准了2015年至2016年反腐行动计划。《2015-2016年G20反腐败行动计划》称,“我们正采取行动建设反腐败合作网络,包括加强司法互助,返还腐败资产,拒绝为腐败官员提供避罪港。我们承诺提高公共和私营部门的所有权透明度,并通过落实《G20受益人所有权透明度高级别原则》,提高受益人所有权透明度”。G20会议通过反腐行动计划是一个重要信号,有力证明中国反腐败已经全面、系统、规模化地走向国际合作过程,中国正积极主动介入国际反腐合作议题,中国正主动推进国际反腐合作新秩序继续发展。G20成员将要进一步加强反腐败合作,积极开展司法互助、追逃追赃、资产返还、拒绝腐败官员入境等合作,为世界经济增长创造良好环境。
     3.正式加入国际反腐败学院。中央政府决定加入《关于建立一个国际组织形式的国际反腐败学院的协定》,2014年11月15日起生效这。是继APEC会议和G20峰会之后,中国反腐败进行国际合作的又一力举。在APEC会议通过《北京反腐败宣言》以及北京加入G20反腐败网数天之后,加入国际反腐败学院,香港和澳门都被包括在内。国际反腐败学院是全球第一所反腐败国际学院,由联合国毒品与犯罪问题办公室、欧洲反诈骗局等机构共同倡议成立,国际刑警组织予以大力支持,它具有独特的双重特征,不仅是国际组织,也是高等教育机构。
     4.巡视工作走出去迈开步伐。在深入开展国际反腐合作的同时,根据中央巡视工作方针和外交部党委部署,2014年10月28日至11月4日,外交部纪委书记谢杭生率组赴驻美国使馆、常驻联合国代表团和驻多伦多总领馆进行巡视。巡视组向各馆作出反馈,并提出整改要求。反腐败“走出去”既是要加强与国际社会的合作,又是要清理被忽视的驻外机构。我国已明确提出将“反腐败”作为国家战略,反腐巡查扩大到驻外机构既是必经过程,也是必然结果。“零容忍”“全覆盖”就是不留死角,彰显我国与腐败分子斗争到底的决心。
     5.制度网络体系化初见成效。近年来,我国加入了《联合国反腐败公约》和《联合国打击跨国有组织犯罪公约》,与38个国家签署了引渡条约,与51个国家签订了刑事司法协助类条约,与93个国家签署了检务合作协议或谅解备忘录,与189个国家建立了警务合作关系,向27个国家的30个驻外使领馆派驻了49名警务联络官,并与美国、加拿大等建立了司法与执法合作机制,已经初步构建起追逃追赃的国际合作网络。今后还将从建立动态的外逃人员数据库、抓好重点个案、加强国际合作、健全法律法规等方面入手,进一步加强追逃追赃工作。编织全球反腐天网,使那些外逃腐败分子抱有的“能捞就捞、不行就跑”“落地海外就告平安”等理念和一些贪官自诩精明的“为官之道”和曾经抱有的“春秋大梦”成为过去时。斩断腐败分子“退路”、决不让贪官逍遥法外的提法不再是口号。
     6.境外反腐追逃追赃动了真格。2014年8月29日,我国修订刑事诉讼法后“海外追赃第一案”在江西上饶开庭审理。潜逃新加坡并获永久居住权的江西省鄱阳县财政局经济建设股原股长李华波在缺席的情况下受审,并被没收违法所得。此前,李华波已被新加坡法院以涉嫌洗黑钱、有辱金融机构声誉等罪名判处坐牢15个月。“法槌”提醒那些在逃和准备外逃的贪官:海外不是“法外”。
     7.中央有关部门和政法机关协同行动。十八大以来,党中央对反腐败国际追逃追赃工作高度重视,要求各有关部门要加大交涉力度,不能让外国成为一些腐败分子的“避罪天堂”,腐败分子即使逃到天涯海角,也要把他们追回来绳之以法。中央纪委成立国际合作局,会同有关部门加强对国际追逃追赃工作的研究;最高人民检察院下发《关于进一步加强追逃追赃工作的通知》,开展职务犯罪国际追逃追赃专项行动,集中追捕潜逃境外的职务犯罪嫌疑人;公安部部署“猎狐2014”行动,针对外逃贪官制定“一人一策”,采取切实措施追回外逃贪官,截止2014年10月30日,公安机关已从40余个国家和地区缉捕在逃经济犯罪嫌疑人180名;2014年10月,最高人民检察院、最高人民法院、公安部、外交部四部门联合发布《关于敦促在逃境外经济犯罪人员投案自首的通告》;中组部等有关部门出台系列文件,对领导干部报告个人有关事项提出更加严格的要求,并对裸官问题作出明确规定,禁止列为考察对象,要求开展清理,针对“裸官易腐、贪官易裸”的现象,有关部门治理裸官的“组合拳”是可以起到釜底抽薪的作用;全国人大加紧立法,2013年1月起施行的《刑事诉讼法》中专门增设违法所得特别没收程序,境外在逃嫌疑人在国内外的赃款赃物都可向法院提起没收、查封、冻结或扣押,并通过国际刑事司法协助,请求相关国家承认和执行我国裁决。在加强追逃的同时,我国还更加注重堵住贪官硕鼠可钻之“空”、扎紧“制度篱笆”,建立防腐、追腐的立体式天网。
    四、今后反腐败国际合作的几个重点
    1.把追赃追逃工作落到实处。“未来的国际反腐合作将以防逃追逃为核心,这也是国际反腐新秩序的升级版。”追赃追逃已经成为国际反腐重要内容。从实体层面来看,各国的执法执纪机构将建立更密切的沟通机制,具体的对应部门将会有更进一步的合作机制。在合作内容上,则会更加突出追赃。G20各国在返还腐败资产上达成共识可以说是反腐败国际合作的一个重要突破。资产返还是国际反腐败工作中非常重要的一环,因为资产返还所涉及的金额不是少数。很多国家对资产返还还是采取保守乃至抵制的态度,这样的态度必须经过像G20这样重要的国际会议才能推动其向前发展。追赃还涉及诸多细节上的问题,如对外逃人员踪迹的确定,必须经过监测、定位等技术性工作;再如赃款数额如何认定、如何没收等。解决这些问题需要各国在成功案例分享、人员培训等方面有进一步合作。国际反腐败合作还有一个重要内容,就是加强共同防范。防范工作需要建立相关人员信息共享制度,通过银行信息、出入境信息等资料的共享,加强对人员及资金等流向的监测,及时防范贪官外逃。
     2.切实解决国际反腐合作的制度体制障碍。未来的国际反腐合作中还存在一些困难,要表现为与英美等发达国家签订相关条约。虽然G20未来两年反腐败工作计划将指导各成员加强反腐败合作和本国的反腐败工作,是各成员在具体落实有关举措上还面临一些需要跨越的障碍,各个国家的法律和政治制度,其是意识形态的差异可能会带来反腐败国际合作的一些障碍,些都是不可避免的。各国有各国具体情况,以我们要有思想准备,需要一个过程。另外,们和加拿大等一些国家需要签订对应的国与国的一些协定,以此保障反腐败国际合作顺利进行。困难也好,障碍也罢,都不可能在短时间内解决。我们应积极探索无引渡条约下的反腐合作机制。如在“猎狐2014”专项行动中多次出现的劝返工作,提是与相关国家建立必要的协助机制;如遣返工作,一些外逃贪官属于非法移民,我们可以向相关国家提供扎实的证据,由对方国遣返外逃贪官;再如境外追诉,我们可以提供证据,在对象国法庭审判外逃贪官。在国内立法上也要与时俱进,与与国际接轨。如诉法修订过程中考虑国际惯例,入了缺席审判、没收违法所得等内容。国内法院作出生效判决后,新加坡将依司法协助协定帮助中国追回潜逃官员违法所得。
    3.抓住反洗钱国际合作这个关键。反洗钱机关要从完善社会主义市场经济体系、建立高效廉洁的政府和执政为民的高度,不加大反洗钱工作力度,全面提升反洗钱工作水平。第一,建立健全国内外反洗钱相关部门的协调机制。反洗钱作为反腐败工作的一部分,需要包括执法司法、纪检监察、金融监管、海关、税务、工商管理等在内的众多部门的共同努力,通过协调机制解决打击和预防洗钱犯罪的问题。反洗钱工作的有序和有效地开展,一个重要条件就是相关部门的情报共享,交流沟通畅通,行动行动协调一致。我国已经成立了打击洗钱犯罪的领导小组,金融行政主管部门和纪检监察机关联合牵头,多个职能部门参加。各相关单位要加强信息的沟通,有效整合信息资源,开展情报交流工作,增强工作的协调性,提高反洗钱工作效率。第二,提高反腐败技术手段。当前,反洗钱手段较为缺乏,而对金融机构日益增多的大量电子转账支付交易难以进行监管。具体操作中的识别、统计和分析涉及的数据量大,监测的时间跨度长,时效性差,难以有效防范洗钱行为。而洗钱犯罪十分隐秘,技术化手段较高,增加了侦查机关侦破洗钱案件的工作难度。因此,建立和完善金融情报信息监测系统,提高监测分析洗钱资金的能力,是当前反洗钱工作机制充分发挥作用的基础。反洗钱斗争涉及到众多的技术领域,需要专门的技术人才,更需要先进的技术手段。第三,健全以《反洗钱法》为核心的法律体系。我国《刑法》规定了反洗钱的罪名,中国人民银行颁布的《金融机构反洗钱规定》扩大了洗钱的上游罪,一些列相关法规也出台并发挥作用。但是,这些法律、规章又存在着上游犯罪过窄、定义不确切或者部门规章法律效力过低等问题。因此,有必要进一步加强对洗钱问题研究,逐步完善以《反洗钱法》为中心的法律体系,并将控制洗钱与反腐败联系在一起。建立金融交易报告制度,包括大额现金交易申报制度、可疑交易申报制度、客户身份识别制度、交易记录保存制度和客户资金运用制度。第四,加强国际间的合作。编织反洗钱的法网,消除“洗钱天堂”的存在,使洗钱犯在国际上无处藏身。合作中坚持双向互等、互利互惠的原则,最大限度地维护我国利益,有效防止国有资产的流失,特别是美、英等国执法部门经常以法律方面的差异等理由为借口,消极对待其他国家的反洗钱协助要求,重点放在恐怖主义融资的问题上。加大对犯罪分子进行引渡,不让犯罪分子在世界上找到任何栖身之地;开展反洗钱的信息交流、情报互换、合作培训等工作。
     4.注重专业人才的培养。国际合作的深入开展,对专业人才的要求越来越高,要求懂法律、懂外语、熟悉国际规则和办案规程的符合型人才。首先,在人才数量上要有所增加;其次,在人才的国际法治意识、全球眼光、战略思维和外语水平等方面要加强培养;另外,要在实践中培养兼具外交、谈判、侦查和组织协调能力的办案人员。国际反腐败学院有助于反腐败斗争的国际化、网络化和专业化。为了加大对腐败的打击力度,联合国不久前决定在维也纳郊外成立国际反腐败学院,以提高国际社会预防和打击腐败的能力。中纪委监察部的纪检监察学院,司法机关的干部教育培训学院,组织干部到国外学习,利用香港廉政公署的教育培训机构和资源。
    结论:反腐败国际化的步伐正在提速。在强力整顿作风、“老虎苍蝇”一起打、巡视全覆盖的高压态势下,贪官都逃往境外的现象愈发突出,由于我国与很多欧美发达国家之间没有引渡合作协议或者签订了协议但还没有得到议会的批准,部分携巨款逃往境外的犯罪份子因无法进行引渡回国而逍遥法外。我国反腐败必须适应形势的需要,不断加大国际反腐合作力度,才能在打击逃往境外的腐败分子取得更大成效,在深入推进反腐败斗争上取得新进展。
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